¿Qué pueden hacer los nuevos alcaldes y gobernadores? / Análisis de Ricardo Ávila

Para la inmensa mayoría de los colombianos, el próximo 1.º de enero será un día de descanso. Pero ese no será el caso de los 1.102 alcaldes y 32 gobernadores que tomarán posesión de sus cargos durante la jornada tras haber sido elegidos en los comicios del pasado 29 de octubre.

La nueva cohorte de mandatarios locales y regionales –a la cual se suman concejales, diputados y ediles– representa en sí misma una renovación propia del juego democrático. Sin desconocer que en más de un lugar los cacicazgos seguirán mandando la parada, en múltiples sitios la expectativa frente a las posibles transformaciones es grande.

Que así sea resulta justificado. Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo publicado en mayo de 2022, los llamados gobiernos subnacionales son responsables del 41 por ciento de los gastos estatales en Colombia. En América Latina, tan solo Argentina y Brasil registran un nivel ligeramente superior al nuestro, mientras que Chile –con algo más del 15 por ciento– se encuentra mucho más atrás.

Según la misma entidad, somos “uno de los países unitarios más descentralizados a nivel regional”. Además, nos caracterizamos “por tener una población relativamente poco concentrada en la capital y numerosas ciudades grandes (una docena de más de medio millón de habitantes) en el territorio”.

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Tales elementos hacen que el cambio que viene sea importante. Y más que todo porque una buena istración tiene cómo incidir en la calidad de vida de las personas en su zona de influencia, algo todavía más crítico por estas épocas en las cuales los datos relativos a la economía no son los mejores.

Según lo señaló el Dane la semana pasada, el índice mediante el cual se le hace seguimiento a la actividad productiva mostró un declive del 0,4 por ciento en octubre. En respuesta no faltaron las voces que hablaron de la presencia de una recesión todavía no declarada oficialmente, algo que les coloca un gran signo de interrogación al comportamiento del empleo y a la mejora de los indicadores sociales.

Un eventual deterioro en esos frentes ocasionaría dolores de cabeza adicionales. Desde el clima de seguridad, hasta la salud financiera de un municipio o departamento, pasando por la popularidad del gobernante de turno, se encuentran atados a que haya recursos y una sensación de relativa prosperidad.

Sin duda alcaldes y gobernadores poco pueden hacer ante hechos que escapan a su control o decisiones que se toman ya sea en la Casa de Nariño o en los ministerios en Bogotá. Pero tampoco están con las manos cruzadas, por lo cual una buena gestión ayuda a amortiguar las circunstancias adversas y de paso trae el reconocimiento de la ciudadanía.

Ello es posible por cuenta de una serie de decisiones que empezaron a tomarse hace medio siglo y que se solidificaron gracias a la Constitución de 1991. Tal vez lo más destacable en décadas recientes es la creación del Sistema General de Participaciones, que buscó racionalizar las transferencias de recursos que comparte la Nación, y estableció una serie de destinaciones específicas para esos fondos.

Lo anterior se ha complementado con medidas que hacen posible la generación de ingresos permanentes a través de impuestos o contribuciones locales. En el ámbito municipal, impuestos como el predial, a la gasolina o el de industria y comercio generan dineros importantes. Por su parte, los departamentos se nutren de los gravámenes a licores, cervezas y cigarrillos, además de estampillas y dividendos de empresas públicas.

En este campo falta todavía un buen terreno por recorrer, pues lo que se conoce como el esfuerzo fiscal regional es limitado, razón por la cual de tiempo en tiempo se plantea que valdría la pena diseñar una reforma tributaria que tenga en la mira a los entes territoriales. Adicionalmente, hay una gran disparidad entre lo que logra una capital como Bogotá y lo que puede conseguir de sus contribuyentes una población de menor tamaño, no solo por el poderío de cada una, sino por la propia calidad de la istración.

Mientras llega el momento de equilibrar mejor las cargas, vale la pena señalar que la mitad de lo que gastan los gobiernos subnacionales se destina a educación y salud. El otro 50 por ciento se va en obras, funcionamiento, protección social o actividades recreativas, como lo más significativo. Al contrario de lo que pudiera creerse, el servicio de la deuda es pequeño, debido a normas que en su momento impidieron excesos en las contrataciones de créditos.

Mención aparte merece el Sistema General de Regalías, que se nutre de sectores extractivos como minería e hidrocarburos. Diferentes reformas han tratado de encontrar la manera más eficiente de distribuir con transparencia esos dineros –cuyo recaudo en el bienio 2021-2022 ascendió a más de 25 billones de pesos– entre las poblaciones que tienen derecho a usarlos, pero los procedimientos son engorrosos y los saldos por utilizar se acumulan.

También existe el Sistema Nacional de Cofinanciación, que opera como una especie de “ayúdate que yo te ayudaré”. Esto permite que ciertos emprendimientos –por ejemplo, los relacionados con transporte masivo– puedan realizarse con el apoyo del Gobierno central.

Todo lo anterior muestra que aquellos que asumirán el poder al comenzar el año poseen algún margen de maniobra para actuar, lo cual es muy diferente a recibir un cheque en blanco. La discrecionalidad es mayor en las ciudades grandes, que logran generar más recursos propios y cuentan con servicios civiles más profesionales.

Y eso es importante a la luz de la coyuntura. Frente al viento en contra que afecta al sector productivo, un empujón de las entidades territoriales no caería nada mal.

Pero una cosa es el deseo y otra es convertirlo en realidad. Según un documento escrito por Diana Ricciulli, Jaime Bonet y Gerson Pérez, técnicos del Banco de la República, entre 1990 y 2018 la política fiscal de los entes subnacionales siguió la tendencia de los ciclos de economía. Puesto de otra manera, esta resultó ser más generosa en los periodos de vacas gordas y más restrictiva en los de vacas flacas, aunque en años recientes el contraste es algo menos notorio.

Por otra parte, hay que tener en cuenta la curva de aprendizaje que pasa por conformar equipos, familiarizarse con los procedimientos y definir prioridades. Para el economista Andrés Escobar, quien ha estudiado el asunto, “el ciclo político es muy marcado en los gobiernos locales porque es usual que muchos hereden un déficit que obliga a hacer ajustes en el primer año”.

Debido a ello, el experto no se muestra optimista frente a lo que viene. “Hay poco chance de que alcaldes y gobernadores le puedan ayudar a la actividad económica en 2024”, agrega.

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Tampoco se pueden olvidar en ese panorama los reportes provenientes de las capitales más grandes. Tanto Federico Gutiérrez, en Medellín, como Alejandro Eder, en Cali, han dicho que reciben la olla raspada por cuenta no solo de los compromisos adquiridos por quienes les entregan el mando de sus respectivas ciudades, sino también por cierta debilidad financiera de carácter más estructural.

A su vez, Carlos Fernando Galán, en Bogotá, encontrará una situación relativamente manejable desde el punto de vista de la sostenibilidad, pero con poco espacio para la acción pues no hay margen adicional para el endeudamiento. Quizás por ello, el nuevo inquilino del Palacio Liévano, ha dicho que su énfasis será el de ejecutar bien y a tiempo los contratos en marcha.

No le falta razón. Las obras tanto del metro como de TransMilenio constituyen, en conjunto, el proyecto de infraestructura más grande en la historia del país. Si bien la línea uno del tren metropolitano comenzará a operar en 2028, los giros billonarios más significativos sucederán entre 2024 y 2027, lo cual se sentirá en la compra de insumos y el enganche de personal.

Unos pocos, como Dumek Turbay, en Cartagena, recibirán un superávit importante debido a las economías hechas por William Dau. No obstante, casos así distan de ser usuales, menos en un país en el cual quien se va busca firmar contratos hasta el último día que ocupa la silla de alcalde o de gobernador.

Hecha esa constatación, los más juiciosos saben que no hay por qué quedarse de brazos cruzados, sobre todo si consiguen conformar equipos capaces de manera temprana y evitan el conocido “síndrome de Adán”. Este implica ignorar todo lo bueno que venía de antes y actuar como si el inicio de enero fuera el primer día de la creación.

Aparte de lo anterior, los nuevos gobernantes necesitan entender que hay dos maneras de apoyar la economía local o regional. Una es a través de programas específicos financiados con el presupuesto, y otra consiste en la creación de un ambiente que construya confianza, estimule el consumo y atraiga al sector privado, lo cual pasa por definir buenas reglas de juego, impulsar sectores específicos y adelantar labores de promoción en otras latitudes.

Igualmente, existen objetivos de corto plazo, como puede ser la recuperación de la demanda interna mediante obras de mejoramiento de la infraestructura pública que sirven para generar empleo no calificado. Lo otro es apoyar la vivienda, a través de subsidios locales que se complementen con los que ofrece el Gobierno Nacional, o entregar ayudas a las familias vulnerables para evitar que caigan en la pobreza extrema.

Un trabajo hecho por Natalia Salazar y otros especialistas para Fedesarrollo ilustra el efecto de gastar bien el dinero. De acuerdo con el documento elaborado en 2017, por cada peso de incremento en la demanda de obras civiles, la producción de todos los sectores de la economía sube en 2,72 pesos.

Y a largo plazo es clave tener en cuenta que la competitividad está atada a la calidad de la educación, lo cual pasa por tener buenos maestros y contar con instalaciones apropiadas para la enseñanza. También es obligatorio darles importancia a aspectos como el clima de seguridad o el manejo de basuras y el medioambiente, fundamentales a la hora de atraer capitales.

Sin embargo, para muchos la gran incógnita –todavía sin respuesta– es la manera apropiada de trabajar con la istración Petro. Para nadie es un misterio que al Pacto Histórico no le fue bien en las elecciones de octubre y que la izquierda retrocedió en lugares emblemáticos como Bogotá, Medellín o Cali.

Qué tanto se le puede atravesar el Presidente de la República a líderes locales que han sido sus contradictores en el pasado es algo que está por verse. Por ahora, quienes saben de estos asuntos aconsejan tender puentes con ministerios y entidades, sin tener que pasar necesariamente por la Casa de Nariño, al tiempo que gobernadores y alcaldes adoptan un lenguaje constructivo con el fin de evitarse polémicas innecesarias.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, considera que es posible avanzar. “Si se plantea una relación de trabajo en equipo, ahí podría haber un importante gana-gana, especialmente en el contexto de la fuerte desaceleración que está teniendo la economía colombiana”, anota.

Y no menos significativo sería ir todos para el mismo lado. “Creo que hay una buena oportunidad de impulsar el crecimiento económico desde las regiones, a través de la rápida ejecución de los recursos de regalías y la resolución de cuellos de botella, como problemas de licencias ambientales o sociales, que no han permitido el desarrollo de grandes proyectos”, añade Mejía.

Obviamente, llegar allá implica dejar atrás el clima de confrontación que caracterizó al 2023. Para Gustavo Petro, el desafío no es menor. Sobre todo, porque ello le obliga a aceptar que aquellos alcaldes y gobernadores que no comulgan con sus ideas políticas son parte de la solución, no del problema.

RICARDO ÁVILA PINTO

ANALISTA SÉNIOR

Especial para EL TIEMPO