Pnis incidió en aumento de coca y deforestación, pero redujo pobreza en hogares: estudio

Aunque el objetivo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (Pnis) era eliminar los cultivos de coca en Colombia, el anuncio del Pnis terminó por incidir en el aumento del área sembrada en zonas cercanas y aumentó la deforestación, señala una evaluación del programa a seis años de su implementación, realizada por el Departamento Nacional de Planeación a través del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) de la Universidad de los Andes y de Ipsos.

La evaluación al Pnis se hizo para en el periodo entre la firma del Decreto 896 de 2017, que lo creó, y diciembre de 2022, y para el estudio se encuestó a 1.730 beneficiarios del Pnis: 610 fueron vinculados al programa como cultivadores, 571 como no cultivadores y 549 como recolectores. El levantamiento de datos se realizó en 121 veredas, 42 municipios y 12 departamentos.

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Aunque el enfoque de la evaluación no se centró en las hectáreas erradicadas, sino en el efecto del programa en las familias y los territorios, datos a 2023 de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito señalaba que las 99.097 familias vinculadas al Pnis desde 2017 habían erradicado voluntariamente 46.092 hectáreas de coca.

La evaluación del DNP señala varios problemas como el hecho de que el programa tuvo un énfasis en beneficios individuales (hogares y personas) y el componente comunitario fue insuficiente, también se cuestiona que hubo una ausencia de gradualidad en la erradicación de los cultivos ilícitos y faltó una normativa suficiente para la implementación del programa, lo que impidió que el mismo se insertara en la institucionalidad local.

También se cuestiona que faltó un marco regulatorio y operativo suficiente, y se dice que ha faltado articulación suficiente con las entidades nacionales y territoriales, organismos internacionales, el sector privado, entre otros.

Se señala así mismo que no se realizó una socialización adecuada del programa por parte de los actores estatales a las comunidades, y si bien los líderes sociales jugaron un papel central en la socialización, esto terminó afectando su seguridad por la ausencia de mecanismos de protección y prevención.

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Otro de los hallazgos es que el Pnis aumentó el área sembrada con coca desde el anuncio de los beneficios y también con su implementación, pues se encontró que el programa aumentó la coca en 8.87 y en 4.81 veces en las grillas -zonas de un kilómetro- vecinas y vecinas de las vecinas de las zonas Pnis, respectivamente, se dice.

El análisis luego hace una lectura sobre los distintos componentes del Pnis y encuentra que frente al Plan de Asistencia Inmediata (PAI) Familiar, que se enfocaba en los beneficios para los hogares, fue incumplida e incompleta. También hubo falencias en la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), que consistía en pagos bimensuales de 2 millones de pesos en efectivo durante el primer año de implementación, “en términos de avance, se reportó un cumplimiento del 99.90% en las entregas, pero no se cumplió con el objetivo del componente por los incumplimientos en la hoja de ruta diseñada".

Y se añade que "este componente no generó mejoras en las condiciones socioeconómicas debido a los retrasos en el inicio del primer pago, la discontinuidad en la entrega de pagos y el traslape con otros programas o actores del Estado”, se lee.

Sobre este hallazgo Lucas Marín, investigador del Cesed y uno de los autores del estudio, indicó que lo que encontraron es que las transferencias monetarias por sí mismas no redujeron la pobreza, pero sí se evidenció una reducción de pobreza en las familias que recibieron todos los componentes del programa.

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“En el caso de las condiciones socioeconómicas, los componentes familiares del programa redujeron los niveles de pobreza multidimensional en los beneficiarios con menores condiciones de vulnerabilidad. Cualitativamente, se identificó un aumento en las condiciones de vida en los hogares con menor dependencia de los cultivos de coca, que se materializó a través del mejoramiento de la vivienda, la consolidación de una fuente de ingresos y el apalancamiento de proyectos productivos”, se indica en el informe.

Y Marín añadió: “Encontramos que el programa, cuando se entregó de forma integral, redujo la pobreza entre un 6 y un 7 por ciento. Eso es un mensaje importante para la interpretación de resultados, las transferencias solas no sirven para reducir pobreza”.

De otra parte, frente a los componentes del Pnis referidos a Proyectos Productivos Ciclo Corto (PPCC) y de Ciclo Largo (PPCL) se señala que este componente era el más esperado por las familias y para 2022 el 96.97% de los beneficiarios cultivadores y no cultivados activos había recibido el PPCC, pero el componente de PPCL solo llegó a un avance del 2.75% hasta el 2022.

Además, al evaluar conjuntamente el efecto de recibir proyectos productivos (PP) y el componente de Seguridad Alimentaria (SA), se encontró que esto “aumentó los cultivos de coca y la tasa de deforestación en las zonas vecinas a donde están ubicados los beneficiarios del programa”. 

En cuanto a la deforestación, en las grillas Pnis esta aumentó entre 15.4% y 22.7%; entre 19.3% y 28% en las grillas vecinas a los beneficiarios del Pnis; y entre 13.4% y 21.2% en las vecinas de las vecinas.

Sobre este hallazgo Marín expuso que en el estudio primero se midieron los efectos del anuncio del Pnis, y luego de su implementación, encontrando sobre los cultivos de coca que estos no aumentaron en los predios de los beneficiarios, medido esto en grillas de un kilómetro, pero la coca sí subió en zonas vecinas incluso dentro de municipios priorizados como Pnis. Al tiempo, la deforestación aumentó en todas partes, tanto en predios Pnis, como en sus vecinos.

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“Lo que encontramos es que aún cuando la política de drogas tiene un enfoque de desarrollo alternativo, como es el enfoque del Pnis, si la política se sigue enfocando en eliminar la coca, pareciera que el efecto es que se desplazan los cultivos a zonas cercanas y vemos patrones de deforestación porque hay una demanda de cocaína en el mundo, y en consecuencia habrá una oferta constante, y para mantenerla termina aumentando la coca en las zonas vecinas”, indicó el investigador del Cesed.

Otro tema evaluado fueron los efectos del Pnis en la población recolectora de cultivos de uso ilícito y se encontró que aunque se contempló una ruta de atención a los recolectores sin a la tierra, a través de un apoyo de asistencia alimentaria, este componente no planteó una solución de largo plazo y no atendió las causas estructurales de la vulnerabilidad socioeconómica de estas personas.

“De hecho, las fallas en el diseño del programa llevaron a que no se tuviera en cuenta el momento en el que los recolectores perdían su empleo en la recolección de la hoja de coca como consecuencia de la erradicación de la coca por parte de los cultivadores que estaban accediendo al programa. (…) Con respecto a los cambios en las condiciones socioeconómicas, una de las principales consecuencias de la implementación tardía del PAI Recolectores fue la migración geográfica de esta población”, se lee en el documento.

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