¿Qué ha pasado con las propuestas de federalismo y autonomía regional?

El boom de los movimientos que piden más autonomía regional que se vienen organizando en el país desde finales del año anterior, toma un nuevo aire con la llegada de Juan Fernando Cristo, un abanderado del federalismo, al Ministerio del Interior. Aunque el presidente Gustavo Petro siempre había vinculado la idea de un proceso constituyente a sus grandes reformas sociales, ahora el tema de reconfigurar el ordenamiento territorial aparece como uno de los principales ejes del 'gran acuerdo nacional' que el primer mandatario el encomendó al jefe de la cartera política, quien revivió esta controversia proveniente de los tiempos de Bolívar y Santander.

No se trata de una discusión nueva, los gobernadores salientes ya habían solicitado una reforma estructural al Estado que permitiera un mayor grado de autonomía fiscal y presupuestaria, y los gobernadores actuales se han encargado de mantener la discusión vigente, aunque con marcadas diferencias entre ellos mismos sobre cual camino seguir para fortalecer los departamentos y los municipios. 

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El sistema unitario de Colombia se ha mantenido firme desde el fin de la República Federal de Los Estados Unidos de Colombia en 1886, aunque a partir de 1986 se inició un proceso de descentralización con la elección popular de alcaldes. No obstante, voces de la política y la academia han señalado que en las últimas décadas se ha llevado a cabo una serie de ‘contrarreformas’ contra el espíritu de autonomía territorial de la constitución de 1991.

La propuesta de reformar el régimen político de Colombia para crear un régimen político federal implicaría otorgarle capacidad legislativa a las asambleas departamentales, las cuales actualmente hacen parte de la rama ejecutiva del Estado. Aunque todavía no existe una propuesta sólida sobre cómo se estructuraría un nuevo Estado Federal, las implicaciones de construir múltiples sistemas jurídicos subordinados a un sistema jurídico nacional, sería de gran impacto para la organización política del país.

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Actualmente, existen tres propuestas distintas para darle mayor independencia a los entes territoriales, aunque todavía no es claro cual contará con el apoyo del actual Gobierno, el congreso y las gobernaciones.

La primera propuesta viene de la Gobernación de Antioquia de Andrés Julián Rendón, consiste en un referendo de autonomía regional que le permitiría a los departamentos y el Distrito Capital captar recursos provenientes de impuestos que actualmente se gravan a nivel nacional. 

La segunda propuesta es una reforma del Sistema General de Participaciones (SGP), la cual avanza a paso firme por el capitolio mediante un proyecto de acto legislativo que superó sus primeros 4 debates y deberá sobrevivir otros 4 la siguiente legislatura.

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La tercera propuesta, viene del mismo Presidente, se trata de un acuerdo nacional que permitiría una constituyente de acuerdo a los mecanismos dispuestos en la actual carta política.

Adicionalmente, la Misión de Descentralización, liderada por el Departamento Nacional de Planeación y acompañada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), recientemente ha publicado su informe final. Sus recomendaciones se podrían convertir en una nueva iniciativa legislativa o quedar incorporadas como adiciones al acto legislativo que ya se está tramitando. Además de una reforma al sistema de participaciones, la Misión de Descentralización también plantea hacer cambios a la distribución de regalías.

La propuesta de Antioquia se centra en que los departamentos puedan grabar los impuestos de renta y el patrimonio de las personas naturales y jurídicas en sus jurisdicciones. En abril de 2024 se oficializó el Comité Promotor del Referendo Autonomía Fiscal para las Regiones, el cual deberá recoger un mínimo de 2 millones de firmas antes de pasar por el visto bueno del Congreso y la Corte Constitucional para poder llegar a las urnas, donde la propuesta tendría que consolidar un mínimo de 10 millones de votos. En este momento el comité promotor del referendo se propone llegar a los 4 millones de firmas y ha iniciado el proceso de recolección con el visto bueno de la Registraduría.

La propuesta de Julián Rendón ha recibido apoyos de diversas figuras de la política regional, pero también ha contado con disensos de otros Gobernadores que temen que tal medida termine por exacerbar las inequidades entre los departamentos, entre los que se han mostrado distantes de la propuesta del gobernador antioqueño destaca la figura de Carlos Amaya, quien resalta por su posición como presidente de la Federación Nacional de Departamentos.

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Rendón ha manifestado que su iniciativa no implica un proceso de federalización para Colombia y su propuesta únicamente busca asignarle a las regiones los recursos necesarios para asumir las crecientes tareas que le han sido asignadas sin un aumento presupuestal proporcional.

La apuesta de Rendón es la que parece estar menos cuajada, ya que no cuenta con un apoyo unánime o mayoritario desde las gobernaciones y ha suscitado reacciones adversas por parte del presidente Petro, quien recientemente calificó la iniciativa como: “uno de los mayores actos de egoísmo social que se puede hacer”.

El acto legislativo destaca por su apoyo multipartidista, cuenta con la autoría de senadores de derecha, izquierda e independientes como Carlos Meisel del Centro Democrático, Roberta Daza del Pacto Histórico e incluso el expresidente del Senado, Iván Name de la Alianza Verde, quien ha sido un fuerte promotor de las “regiones autonómicas”.

El núcleo principal del proyecto es la modificación de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política para reformar el Sistema General de Participaciones, de los Departamentos, Distritos y Municipios, para que pase progresivamente del 24,65 por ciento de los ingresos corrientes de la nación al 46,52 por ciento en 2034.

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La propuesta de Name tampoco ha logrado recoger la buena voluntad del primer mandatario, quien en mayo de este año calificó la propuesta de “federalista”, mientras que Name respondió que la iniciativa no busca cambiar el modelo político unitario y en cambio pretende robustecer a los entes territoriales. La iniciativa además recibió un concepto negativo por parte del Ministerio de Hacienda, lo cual deja entrever el bajo optimismo del Gobierno por el proyecto.

De acuerdo con el senador Guido Echeverry, la iniciativa no pretende federalizar el régimen político colombiano. "No vamos hasta allá, en este caso simplemente buscamos aumentar recursos para las regiones y los municipios y obviamente transferir una serie de competencias, que hoy ejerce el Estado central. En sentido estricto no sería propiamente un paso hacia un Estado federal o haya un estado compuesto por estados federales por eso implicaría parlamentos regionales", dijo el parlamentario de en marcha. 

La idea del proceso constituyente propuesto por el presidente Gustavo Petro ha mutado rápidamente desde que fue inicialmente planteada a mediados de marzo de este año, pasando de una propuesta llevada a cabo con el “constituyente primario”, después a ser facilitada por el Acuerdo de Paz de 2016 y ahora mediante los procedimientos previstos en la constitución vigente.

La última versión de la aspiración constituyente del Gobierno fue presentada por Juan Fernando Cristo, cuyo movimiento político, En Marcha, es abanderado de la causa federalista. Una de sus primeras acciones como ministro, fue reunirse con gobernadores para estrechar puentes de cara a la construcción del “gran acuerdo nacional”, con el que el Gobierno buscaría llevar a cabo una reforma al ordenamiento territorial junto con reformas político-electorales y judiciales.

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Figuras cómo la Gobernadora del Valle, Dilian Francisca Toro y la gobernadora del Tolima, Adriana Magali Matiz han descartado de tajo la propuesta constituyente del Gobierno como forma de alcanzar un mayor grado de autonomía regional. Por el contrario, el presidente de la Federación de Departamentos, Carlos Amaya, ha manifestado que se podría emplear un referendo para consolidar un acuerdo alrededor del fortalecimiento de las autonomías territoriales.

El actual ministro del Interior parece tener fichas en todas las alternativas de autonomía territorial. En primer lugar fue designado por el presidente como la persona para consolidar el proceso constituyente de cara al 2026, lo cual le daría la posibilidad de incluir sus ideales federalistas en una eventual reforma a la carta política.

Por su parte, el senador Guido Echeverry, junto con Gustavo Moreno y Jairo Alberto Castellanos, quienes hacen parte del movimiento político En Marcha, de Juan Fernando Cristo, fueron autores y unos de los principales promotores del acto legislativo que busca reformar el sistema general de participaciones.

Guido Echeverry, quien también fue gobernador de Caldas, aparece de igual modo como participante del referendo de Andrés Julián Rendón, una propuesta que a primera vista podría parecer contradictoria con el proyecto que promovió en la primera comisión del Senado, aunque Echeverri manifiesta que su apoyo fundamental esta con la iniciativa legislativa. Adicionalmente, el alcalde de Cartagena, Dumek Turbay, quién llegó a ser burgomaestre con el aval de En Marcha, también ha expresado su apoyo a la iniciativa del gobernador de Antioquia. Juan Fernando Cristo además se reunió con el gobernador de Antioquia, manifestaron tener múltiples puntos de encuentro aunque no se llegó a ningún acuerdo. 

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Sin importar cual de las tres propuestas de autonomía territorial prospera, todas deben recibir el visto bueno del Congreso en las dos cámaras, de acuerdo a expertos consultados por este medio, los parlamentarios tendrían incentivos para votar en contra de todas las alternativas.

El referendo y la ley de reforma al Sistema General de Participaciones, le asignarían un mayor presupuesto fijo a los departamentos, lo que podría disminuir la influencia que los congresistas ejercen sobre los sistemas políticos regionales. A su vez, una posible reforma federal le quitaría el monopolio de la capacidad legislativa al Congreso, lo que también acabaría por mermar el poder y la influencia de los parlamentarios.

No obstante, la propuesta que por el momento podría tener las mejores probabilidades de fortificar las capacidades de los gobiernos regionales sería el acto legislativo de reforma al SGP. Parlamentarios consultados por este medio indicaron que la naturaleza gradual de los incrementos en el presupuesto de las entidades territoriales implicaría que los del congreso no se verían afectados a corto plazo. 

SANTIAGO MALAGÓN RESTREPO - REDACCIÓN POLÍTICA