Retos y logros tras 20 años del histórico fallo sobre desplazamiento forzado

Los antecedentes de la histórica sentencia T-025/2004, que declaró el estado de cosas inconstitucional (ECI) para el fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, se remonta al año 2003, cuando la Corte estudió 108 casos de más de 1.150 familias de desplazadas. Estas tutelas se convirtieron en el origen al fallo.

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La referida sentencia declaró el ECI en materia de protección de los derechos de los desplazados internos, lo que quiere decir, que la Corte advirtió una masiva violación a derechos fundamentales como consecuencia de fallas estructurales del Estado en la atención a la población desplazada. 

EL TIEMPO habló con la magistrada Natalia Ángel Cabo, quien preside la Sala de seguimiento a esa sentencia, y expuso los retos y desafío con relación a este fenómeno en Colombia.

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Sin duda alguna, en estos 20 años ha habido avances. Uno, que no es menor, es que se visibilizó la problemática y se reconoció la gravedad del desplazamiento como un tema de derechos humanos. La verdad, antes de la T-025 de 2004 (T-025), era muy poco lo que se hablaba y se comprendía sobre lo que es aún una de las grandes tragedias humanitarias de nuestro país. Otro logro importante es que, desde el 2004, la asignación presupuestal, en términos generales, ha sido creciente y sostenida. En ese entonces se asignaba el 0,3 por ciento del PIB a la atención a los desplazados, mientras que para el 2021 la asignación fue del 1,4 por ciento. Para el 2022 el Gobierno reportó una asignación presupuestal de 15,4 billones para la atención, es decir, siete veces más que en el 2004. La política de entrega de atención humanitaria también se ha fortalecido y, aunque subsisten retos en la atención inmediata, los indicadores son positivos en ese aspecto. 

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Antes de la sentencia no existían programas de reparación para personas desplazadas, problema que fue identificado por la Corte y que contribuyó a la expedición de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en el 2011. Hoy existen procedimientos e instituciones específicas para garantizar la indemnización de las personas desplazadas y la restitución de sus tierras. La T-025 también contribuyó al mejoramiento de la atención en salud y el a la educación de la población desplazada a lo largo y ancho del país. Hoy, un porcentaje muy alto de las personas desplazadas están afiliadas al sistema de salud, y casi el 88 por ciento de los niños, niñas y adolescentes desplazados pueden asistir al colegio. Obviamente, esto no quiere decir que no subsistan innumerables retos para garantizar los derechos de la población desplazada. Por ejemplo, los retos son múltiples en temas como generación de ingresos, atención para la reubicación, vivienda, especialmente rural, indemnización y rehabilitación y, obviamente, prevención del desplazamiento. El avance de las órdenes que ha dado la Corte en materia de enfoques diferenciales también es un gran reto en el cumplimiento de la sentencia.

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Una de las cuestiones que más preocupan es que si bien el número de desplazados internos por el conflicto armado venía en descenso desde el 2005, en los últimos años este fenómeno está nuevamente creciendo, al igual que el del confinamiento. Por eso considero que la rememoración de la expedición de la sentencia tiene que servir como un llamado sobre la necesidad de redoblar esfuerzos para superar el ECI y garantizarle a la población desplazada soluciones duraderas. No se nos debe olvidar que los desplazados siguen enfrentando enormes vulnerabilidades. Por ejemplo, los desplazados son los más pobres entre los pobres y buena parte son mujeres pertenecientes a grupos étnicos, lo que hace que enfrenten una intersección de vulnerabilidades. Solo para dar algunas cifras, para el 2021, el 18,5 por ciento de las personas desplazadas se encontraban en pobreza extrema, mientras que la pobreza extrema general en Colombia alcanzaba el 12,2 por ciento de la población.

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Sí. Varios. Por ejemplo, la Sala Especial de Seguimiento ha adoptado decisiones que se concentran en la situación particular de algunos grupos de población desplazada, en especial mujeres, niños y adolescentes, las personas con discapacidad, las comunidades afrodescendientes y los pueblos indígenas. También ha expedido decisiones importantes en materia de coordinación entre la Nación y los territorios, y fallos que abordan los principales obstáculos que impiden superar el ECI. De hecho, la gestión del seguimiento ha significado la expedición de múltiples providencias desde el 2004. Por esa razón estamos en este momento avanzando en un proyecto para transmitir en un lenguaje sencillo, el trabajo extenso de la Sala de Seguimiento, que les permita a las víctimas y a la sociedad en general conocer lo que se ha hecho en estos 20 años. Sumado a la labor de la Sala de Seguimiento, es importante resaltar que la Corte ha expedido tutelas y decisiones de constitucionalidad que se relacionan con el desplazamiento forzado. Para citar algunas, en la Sentencia C-278 de 2007 la Corte sostuvo que el plazo de la atención humanitaria a los desplazados no podía limitarse a tres meses, prorrogables por tres más, si las necesidades del hogar persistían. La Sentencia SU-016 de 2021 protegió a las personas desplazadas objeto de desalojos por ocupación ilegal de predios. La lista es muy larga y es imposible hacer un recorrido exhaustivo en este espacio, pero esas decisiones ilustran algunos de los temas que ha abordado la Corte, más allá del seguimiento a la Sentencia T-025 del 2004.

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La mayoría de las órdenes de la sentencia son de tipo estructural. Es decir, órdenes que buscan atender la situación de la población desplazada con independencia de quién fue el tutelante. Son órdenes, además, que buscan que el Estado de manera coordinada ofrezca respuestas efectivas de política pública. Un aspecto importante de la decisión es que la Corte, desde ese entonces, decidió directamente monitorear el cumplimiento de esa sentencia. Inicialmente el seguimiento se hizo a través del despacho del magistrado ponente, pero luego la Corte, en pleno, tomó la decisión de crear una Sala de Seguimiento, dada la magnitud de la tarea. Un aspecto interesante del seguimiento es que, desde sus inicios, la Corte ha utilizado una metodología que promueve el diálogo entre diferentes actores: las víctimas, la sociedad civil, los organismos de control, el Gobierno Nacional y las autoridades locales. Por ejemplo, como herramientas metodológicas, la Sala de Seguimiento apela a la realización de audiencias públicas, sesiones técnicas, informes periódicos, solicitud de rendición de cuentas, participación de las víctimas en distintas instancias nacionales y locales, visitas regionales.

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En virtud del seguimiento, se diseñó una forma innovadora de medición del cumplimiento con los llamados indicadores de goce efectivo de derechos. La importancia de estos indicadores es doble, pues cumplen una función instrumental y una función sustancial. La primera le permite a la Sala evidenciar si los derechos de la población desplazada están siendo materializados. La segunda los presenta como insumo para el diseño, implementación y seguimiento de la política pública para la atención a desplazados. Es importante resaltar que el monitoreo de la sentencia no se ha dado solo por parte de la Corte. En esta tarea hay aliados muy importantes. Por ejemplo, han sido centrales en este trabajo las mesas de víctimas, la Defensoría, la Contraloría, la Procuraduría, organismos internacionales como la Acnur, el NRC, la OIM y la Comisión de Seguimiento, por citar solo algunos actores.

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Por supuesto que sí. La sentencia y su seguimiento han sido fundamentales para avanzar en la atención y garantía de los derechos de las personas desplazadas. De hecho, como lo señaló la Sala de Seguimiento en el informe que se presentó tras los primeros 10 años de la sentencia, el desplazamiento pasó de verse como una consecuencia secundaria del conflicto armado a entenderse desde un enfoque de derechos humanos. Si bien con el paso del tiempo este tema ha perdido protagonismo en la agenda pública, es necesario que vuelva a situarse dentro de las prioridades del Estado, pues el desplazamiento continúa y no se ha superado el ECI. Los avances que se han dado son la prueba de que si se toma la decisión de redoblar esfuerzos y actuar decididamente es posible superar el ECI. Obviamente, no es a la Corte a la que le corresponde implementar la política pública de atención y prevención del desplazamiento forzado. El liderazgo y principal responsabilidad radican en el Gobierno. Sin embargo, para que esta tarea sea exitosa, se debe sumar toda la sociedad. Aquí hay mucho por hacer.

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La Corte también ha reconocido otras formas de violencia y criminalidad organizada que no alcanzan a configurar un conflicto armado, pero que causan desplazamiento y que pueden encuadrarse en situaciones de violencia generalizada. Recientemente, se ha empezado a prestar atención a otras causas de desplazamiento que, aunque no se conoce aún su magnitud, si sabemos que constituirán uno de los grandes retos para el Estado. Por ejemplo, según el ‘Informe mundial sobre desplazamiento forzado’, solo en el año 2021 se registraron en Colombia cerca de 15.000 desplazamientos como consecuencia de las fuertes precipitaciones que experimentó la región. Esto es un ejemplo de lo que se conoce como desplazamiento forzado por razones ambientales. De hecho, en los próximos días la Corte decidirá sobre un caso en el que la movilidad forzada de las personas ocurrió precisamente por la degradación de las condiciones ambientales de la zona donde habitaban. Tanto el causado por el conflicto armado como por motivos ambientales constituyen desplazamientos forzados, aunque no se pueden perder de vista las diferencias entre estas formas de movilidad humana.

Esta es, tal vez, la pregunta más importante para mí. Los aportes de la población desplazada a nuestro país, como sociedad, son innumerables. Los desplazados han demostrado su fuerza, resiliencia y capacidad de movilización. El papel que los desplazados han jugado en la construcción de la memoria histórica y la reconstrucción del tejido social en este país ha sido importante. Un ejemplo de ello son los esfuerzos de las mujeres de María La Baja (en Montes de María) o el ya mundialmente conocido trabajo de las Tejedoras de Mampuján. Creo que si de algo debe servir esta rememoración de la sentencia es para redoblar esfuerzos para la garantía de sus derechos y a que todos nos sumemos en el proyecto de visibilizar las iniciativas y aportes de la población desplazada.

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La sentencia incidió positivamente en la situación de las personas desplazadas, y una de las razones para ello fue el cambio en la respuesta del Estado. Antes de esta decisión existía una política pública que no había sido apropiada y coordinada entre las entidades del Estado y solo tras la sentencia empezó un proceso de organización y articulación entre las diferentes entidades para garantizar la atención y protección de los derechos de la población desplazada. A lo largo del seguimiento hemos visto un esfuerzo grande de muchos funcionarios por avanzar en la superación del ECI. No obstante, es imposible negar que aún deben buscarse una mayor coordinación de las entidades del Estado y un mayor fortalecimiento institucional. El ECI solo se supera con un trabajo coordinado en el que concurran de manera decidida las más altas instancias del Gobierno. En resumen, se ha avanzado, pero aún persisten algunos desafíos.

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Durante todo el año la Corte, con el apoyo de varios aliados, realizará varias actividades para rememorar este fallo, reconocer los aportes que los desplazados han hecho al país y, en particular, recordar la importancia que tiene actuar para asegurar la garantía efectiva de sus derechos. Por ejemplo, los días 23 y 24 de mayo realizaremos, con el apoyo del Acnur, la OIM y la academia, un evento en el que, de la mano con víctimas del desplazamiento forzado, expertos nacionales e internacionales y de la sociedad civil conversaremos no solo sobre la sentencia, sino sobre herramientas de política pública para encontrar soluciones duraderas. Así mismo, desde la Sala de Seguimiento hemos invitado a diversas universidades del país para que promuevan desde sus instituciones actividades que den voz a las mujeres y hombres víctimas del desplazamiento forzado y promuevan una reflexión sobre el flagelo del desplazamiento forzado en Colombia. Más allá de estos eventos, la Sala de Seguimiento continuará con sus funciones, entre las que resalta, para este año, la realización de una nueva valoración de la situación de las personas desplazadas y la superación del ECI. Para ello, desde el año pasado, se vienen realizando sesiones técnicas sobre diferentes componentes. Hoy se realizará una sesión técnica sobre los componentes de generación de ingresos, retornos y reubicaciones, educación y vivienda.

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Hoy en día, la Corte hace seguimiento a las políticas públicas para garantizar los derechos a la vida y la integridad como forma de prevenir el desplazamiento forzado, los derechos al mínimo vital que se garantizan a través de la atención humanitaria, los derechos al retorno o la reubicación con condiciones de vivienda, educación, trabajo e ingresos y a tierras, así como los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En todo caso, no podemos pasar por alto que la promesa de nuestra Constitución de 1991 es la de la igualdad material, es decir, las personas desplazadas deben tener garantizados los mismos derechos que el resto de la población.

Redacción Justicia

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